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壹、緣由
自西元2009年10月台美簽署美國牛肉輸台議定書之後,美牛議題旋即於國內各界廣為熱烈討論,姑且不論本事件究竟是著重國家未來雙邊貿易關係利益所致抑或因國際現實主義面向下強弱國之不對等關係所致,本文暫以我國現行之食品衛生管理現狀為論述,再就國內外相關法規範為補陳。
貳、組織改造之成立
依行政院衛生署組織法第十七條規定所制定之「行政院衛生署食品藥物管理局組織法」而成立之「食品藥物管理局」,自民國99年1月1日起由行政院衛生署食品藥物管理局負責掌理原本屬於行政院衛生署、行政院衛生署藥物食品檢驗局或行政院衛生署管制藥品管理局管轄之相關法令,易言之,係將原衛生署食品衛生處、藥政處、藥物食品檢驗局、管制藥品管理局四個單位加以整併,組織改造成為一事權專責之機關。而食品藥物管理局係職掌包括食品、西藥、管制藥品、醫療器材、化粧品管理、風險評估、消費者保護措施、進口檢驗、查驗登記及審核與實驗室認證等相關之事項,加強食品藥物化粧品之檢驗、研究、實驗室認證、風險之評估與管理及生醫藥產業之發展與藥品流通管理等事項,為我國負責食品藥物等產品及防制管制藥品濫用之行政管理及研究檢驗之專職機關。
參、法源依據
(壹)、行政院衛生署食品藥物管理局組織法:
係依行政院衛生署組織法第十七條規定所制定,其中第二條就食品衛生管理局之掌管事項詳細規定如下:
一、食品、西藥、管制藥品、醫療器材、化粧品(以下簡稱食品藥物化粧品)管理、計畫及法規之研擬。
二、食品藥物化粧品之查驗登記、審核、給證及備查。
三、應實施人體試驗之藥物,其人體試驗之審查與監督。
四、食品藥物化粧品業者之生產流程管理、進口檢(查)驗、流通、稽查、查核及輔導。
五、食品藥物化粧品之檢驗、研究、實驗室認證、風險評估及風險管理。
六、食品藥物化粧品之安全監視、危害事件調查及處理。
七、管制藥品之稽核、通報、預警、濫用防制及第一級、第二級管制藥品之製造、輸出入及銷售。
八、國民營養之標準擬定、監測、膳食調查、營養增進。
九、食品藥物化粧品消費者保護措施之推動。
十、食品藥物化粧品事務之國際合作與交流。
十一、食品藥物化粧品事務之境外管理作業。
十二、藥師業務之管理事項。
十三、其他西藥藥事業務及食品藥物化粧品有關之管理事項。
(貳)、食品衛生管理法:
係為管理食品衛生安全及品質,維護國民健康,所制定之法律。其中就食品衛生管理、食品標示及廣告管理、食品業衛生管理、查驗及取締、罰則等事項分別為詳細之規定。
肆、食品衛生管理法於現行實務之實踐案例
臺中高等行政法院九十九年度簡字第一0五號:
依食品衛生管理法第17條規定,食品應標示廠商名稱、電話號碼及地址,該標示之廠商應負對該食品所有相關法律責任,再依行政院衛生署於96年5月2日以衛署食字第0960400307號令訂定「食品業者投保產品責任保險」,其適用對象為持有營利事業登記證之食品產業,亦包括進口商之產品供應者。足見國內進口食品業者應就其產品,負自主管理之責任,落實食品衛生安全事件時之責任風險分攤。食品或食品添加物有殘留農藥或動物用藥含量超過安全容許量者,參照食品衛生管理法第十一條第一項第五款規定,不得製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出、作為贈品或公開陳列,違者依同法第三十一條第一款規定,處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰;一年內再次違反者,並得廢止其營業或工廠登記證照。故若以水果進口商所進口之水果,仍有殘留農藥,且該農藥係衛生署公告不得殘留者者,即有違反上述規定,而有裁罰之理由。
伍、關於問題肉品查驗事件現階段相關國內外法令規範:
(壹)、國內相關規範:
食品衛生管理法:
第十一條規定:
食品或食品添加物有下列情形之一者,不得製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出、作為贈品或公開陳列:
一、變質或腐敗。
二、未成熟而有害人體健康。
三、有毒或含有害人體健康之物質或異物。
四、染有病原菌。
五、殘留農藥或動物用藥含量超過安全容許量。
六、受原子塵或放射能污染,其含量超過安全容許量。
七、攙偽或假冒。
八、逾有效日期。
九、從未於國內供作飲食且未經證明為無害人體健康。
前項殘留農藥或動物用藥安全容許量及食品中原子塵或放射能污染安全容許量之標準,由中央主管機關會商相關機關定之。
第一項有害人體健康之物質,包括雖非疫區而近十年內有發生牛海綿狀腦病或新型庫賈氏症病例之國家或地區牛隻之頭骨、腦、眼睛、脊髓、絞肉、內臟及其他相關產製品。」
進口牛肉檢疫及查驗管理辦法:
本辦法係針對自世界動物衛生組織(簡稱OIE)認定之牛海綿狀腦病風險已控制國家進口之牛肉及其製品所製訂之辦法。為符合世界貿易組織食品安全檢驗與動植物防疫檢疫措施協定(SPS)之規範,依據OIE食品安全評估結果與美國就其輸銷我國牛肉及其製品之衛生規定進行諮商並達成協議。依民國98年11月2日生效實施之「修正美國牛肉及其產品之進口規定」進口之美國牛肉及其製品應適用本項檢疫及查驗管理辦法,以在出口國飼育、出口國屠宰、我國進口時檢驗檢疫,以及國內市場流通等不同階段,分別加強相關產品之查驗與管理。其中就:
美國肉品工廠必須事前通過美國農業部「品質系統評估制度」(Quality System Assessment Program,QSA)之認證,並向我國報備登錄後,始准出口牛肉及其產品至我國;由於美國農業部對牛絞肉未核發QSA,我貿易主管機關不會對美國牛絞肉簽發輸入許可證;對於新增或有疑慮之工廠,我國得派員前往實地查核,以瞭解其牛隻年齡鑑定、SRMs去除以及污染管控措施等作業是否符合規定;
經濟部國際貿易局立即就應加強管理貨品如絞肉及內臟等建立專屬號列,自台美議定書生效日起,申請輸入許可證須檢附美國農業部簽發之證明文件,包括檢疫證明書、衛生證明書及輸台證明書(FSIS Form 9060-5、2630-9、9285-1)。該等證明文件將確保相關產品,係由美國農業部執行分齡認證「品質系統評估制度」(QSA)合格肉品工廠所生產,以防杜不合格產品進入我國市場、經檢測牛肉及其製品不符衛生標準時,該批牛肉應退運或銷毀,未來並加強查驗等事項予以規定。
輸入食品及相關產品查驗辦法:
本辦法第三條第一項規定:輸入食品及食品添加物、食品器具、食品容器、食品包裝或食品用洗潔劑等相關產品,應由輸入的食品業者檢具相關文件,向查驗機關申請查驗。查驗機關為產品查驗,除審核相關文件及於產品置放現場檢查、核對其品目、包裝、外觀及標示等事項外,依同辦法第五條第一項規定,並得對各批次產品均予查驗、抽批查驗、逐批查核或登錄驗證。輸入食品及相關產品查驗辦法第六條第一項規定,申請查驗產品屬有該項各款情形之一,採逐批查驗,並應檢附試驗分析報告,查驗機關始得執行查驗。
(貳)、國外規範:
我國早於民國91年間即以「台灣、澎湖、金門暨馬祖個別關稅領域」為名,正式成為世界貿易組織(WTO)第一百四十四個會員國,自應遵守WTO之相關規範。而據WTO中之《食品安全檢驗與動植物防疫檢疫措施協定》(Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitory Measures, 簡稱SPS協定)第3.3條規定,「依據現有的科學資訊進行符合本協定相關規定的查核與評估,認為相關的國際標準、準則或建議並不足以達到適當的檢驗或防檢疫保護水準」及第5.7條規定,「會員應設法取得更多必要之資訊以進行客觀的風險評估,並應該合理期限內檢討該檢驗或防檢疫措施」。
陸、結論
綜上所陳,不論就國際或國內各法規層面而言,我國若對違反現行法令之爭議進口肉品採取相關之限制措施並非不合法,惟依SPS5.7條之規定應於合理期限內檢討該檢驗或防檢疫措施。最後,就長遠國際關係著眼,由於美韓自由貿易協定之正式生效,對我國眾多出口商品之衝擊將日漸浮現,現階段若此爭議議題能妥適解決,就我國向來積極拓展與他國之雙邊或多邊之經貿往來關係必將有所助益。